本文來自微信公眾號： 經(jīng)濟觀察報 ，作者：田國寶

5月25日，北京市海淀區(qū)北三環(huán)西路18號院1號樓土地使用權以7845.9萬元成交，宗地面積3893平方米，出讓年限20年，競得人為北京市海淀區(qū)大鐘寺農工商公司（下稱“大鐘寺公司”）。

這并非傳統(tǒng)意義上的新增土地出讓，而是存量資產盤活。

該項目原為中坤廣場的一部分，2019年完成重組改造后，更名為大鐘寺廣場，上部為辦公樓，下部為商業(yè)街。這一次，大鐘寺公司通過補繳土地出讓金將土地性質調整為商務金融用地。政府獲得了7845.9萬元土地收益。

過去很長一段時間，地方的土地收益主要依賴新增建設用地出讓，隨著房地產市場進入存量階段，一二線城市新增開發(fā)空間逐漸收窄，地方政府開始從存量資產中尋找新的土地收益來源。

2022年以來，北京、上海、沈陽、合肥等多個城市，陸續(xù)出現(xiàn)劃撥土地轉出讓、存量物業(yè)用途調整、歷史建筑轉性交易等案例。土地并未新增供應，但土地用途變更、補繳土地價款等方式依然可以為地方帶來收益。

過去，由于劃撥性質、用途限制或產權結構復雜，大量形成于上一輪城市擴張周期中的辦公樓、工業(yè)物業(yè)和機關事業(yè)單位資產難以進入市場交易。隨著土地二級市場逐步完善，存量物業(yè)開始通過轉讓、轉性、用途調整等方式重新進入市場，城市更新中的資產流轉通道也被進一步打開。

一位地方自然資源系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟觀察報，目前從存量資產中獲取土地收益，主要存在兩類情形：一類是不動產實際使用情況已不符合新的劃撥用地目錄，需要重新調整土地用途；另一類是原劃撥用地上的物業(yè)在發(fā)生交易時，需要將土地取得方式由劃撥轉為出讓。

向存量要收益

大鐘寺項目并非孤例。近兩年，“不賣地也能獲得土地收益”的情況在多個城市出現(xiàn)。存量物業(yè)在用途調整或產權交易過程中，使用權人需要向政府補繳土地價款。這筆資金在地方財政中有專門科目，即土地出讓收入中的“補繳的土地價款”。

2026年初，杭州平海路61號“適廬”項目將土地性質由劃撥調整為出讓商業(yè)用地。該項目土地面積642平方米，建筑面積1036平方米，產權人杭州城投為此補繳2700萬元土地出讓金。

2026年3月，安徽省科技廳機關服務中心申請將合肥市瑤海區(qū)大通路116號綜合樓南樓東端部分辦公、教學用地調整為商務金融用地，并補繳22.5萬元土地出讓金。

2025年底，沈陽市和平區(qū)南京北街192號地塊劃撥土地及地上建筑物完成交易，中國醫(yī)科大學附屬口腔醫(yī)院以1.21億元獲得該項目。項目土地面積為4591.5平方米，地上建筑面積19078.28平方米，用地性質為醫(yī)療衛(wèi)生用地。

該地塊緊鄰沈陽中山廣場和口腔醫(yī)院，1997年由沈陽市政府劃撥給中國人民銀行遼寧省分行，用地性質為機關團體用地。2025年11月，沈陽市自然資源局重新出具規(guī)劃條件，將土地用途由商務用地調整為醫(yī)療衛(wèi)生用地。

在上海，據(jù)豫園股份公告，其名下12棟位于黃浦區(qū)豫園街道的歷史建筑，由于土地性質為劃撥，長期無法用于抵押和市場交易，資產價值難以釋放。為此，公司決定對相關建筑物土地進行轉性。

2024年初，豫園股份首批8棟歷史建筑補繳土地出讓金1.9億元，將土地用途調整為商業(yè)辦公。同年7月，豫園股份累計支付7.055億元土地出讓金，取得12棟建筑的出讓產權證。

上述地方自然資源系統(tǒng)人士表示，目前“向存量要收益”已在多數(shù)城市逐步推進。這不僅意味著土地收益來源變化，也意味著土地供給渠道正在發(fā)生調整。

算法不同

2019年，國務院辦公廳發(fā)布《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》明確，以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓后，用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款；不符合的，在符合規(guī)劃條件前提下，由受讓方依法依規(guī)補繳土地出讓價款。

目前，不同城市、不同項目和不同土地用途的補繳標準不一。

豫園股份12棟歷史建筑累計補繳土地出讓金超過7億元，北京大鐘寺項目補繳土地出讓金7845.9萬元。

2025年3月，首創(chuàng)華業(yè)將北京大興團河地區(qū)6個地塊的4000余套安置房調整為商品房，共計補繳土地出讓金9575.2萬元。涉及調整的6個地塊住宅建筑面積共計13.1萬平方米，折合補繳樓面價約730.9元/平方米。

中國人民銀行安徽省分行位于合肥市安慶路143號的4套住宅，建筑面積共299.34平方米，合計補繳95萬元土地出讓金，折合樓面價達到3173.9元/平方米。

上述地方自然資源系統(tǒng)人士表示，實際操作中的情況遠比文件規(guī)定復雜。一個項目發(fā)生土地用途調整，本質上補繳的是變更前后土地價值之間的差額。但并非所有項目都適合完全按照市場評估價補差。

部分物業(yè)形成時間較早，產權關系復雜，或者位于核心城區(qū)，如果完全按照市場價補繳，成本可能遠超持有人的承受能力。例如豫園股份12棟歷史建筑，數(shù)億元補繳成本顯然不是普通市場主體能夠承擔的。

因此，一些地方在實際操作中會采取固定比例方式收取土地出讓金。例如按照房屋交易總價的1%收取，一套回遷房若交易價格為100萬元，則補繳土地出讓金約1萬元。

整體來看，商辦類物業(yè)補繳成本通常高于住宅。這種差異化處理，反映出地方政府在盤活存量資產中的現(xiàn)實考量。

渠道多元

早在1993年，中央便提出“加強土地二級市場管理”，首次明確土地一級市場之外，市場主體之間土地使用權轉讓、出租、抵押等交易行為的制度空間。

2013年，十八屆三中全會提出“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。彼時，農地入市改革處于推進階段，多地將其視為推動土地要素流通、盤活存量土地資源的重要方向。

2017年，原國土資源部發(fā)布《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，在全國34個市縣開展試點，嘗試解決交易規(guī)則不清、平臺不規(guī)范、信息不對稱等問題。

2019年7月，國務院辦公廳正式發(fā)布《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，土地二級市場制度框架基本建立。

彼時房地產市場處于上行周期，新增建設用地仍是市場主流，土地二級市場并未受到太多關注。

2020年后，寧夏、重慶、江蘇、陜西、福建、江西等地陸續(xù)出臺實施意見。其中，江蘇將土地二級市場納入重點改革任務。

2021年，北京出臺實施意見。同年9月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會將平谷體育綜合服務中心列為試點項目。該項目原證載用途為文體娛樂用地，后調整為商業(yè)用地。2022年6月，項目在北京土地二級市場完成交易，政府實現(xiàn)3700萬元土地收益。

此后，多數(shù)一二線城市陸續(xù)出臺市級實施意見，不同城市推進節(jié)奏和政策重點也不盡相同。

上海專門出臺《上海工業(yè)用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理辦法》，其背后是產業(yè)升級過程中形成的大量低效工業(yè)用地更新需求。南昌、青島等城市也在實施意見基礎上，進一步出臺二級市場管理辦法。還有很多城市目前停留在原則性實施階段。

一位曾參與土地二級市場試點方案制定的人士告訴經(jīng)濟觀察報，當年推動相關制度建設時，一個更長遠的目標是，逐步打破地方政府對土地資源配置的單一主導。按照最初設想，在國有建設用地二級市場逐步成熟后，未來集體建設用地、宅基地乃至部分農地使用權，也有可能逐步納入統(tǒng)一交易體系。